Cada fin de año resurge el debate en torno a los presupuestos y los siempre escasos ingresos públicos. Esto pone a prueba el control político sobre el futuro gasto público. Cada año, el ejercicio fiscal en curso comienza con las quejas y malos augurios de los políticos y funcionarios públicos, basados en la insuficiencia de recursos, y en este ambiente, el subejercicio presupuestario ha aparecido en tiempos recientes, como parte de la discusión pública.
El subejercicio, o no ejercicio de los recursos públicos, hace referencia a las disponibilidades presupuestarias que resultan, con base en el calendario de presupuesto, sin cumplir las metas contenidas en los programas o sin contar con el compromiso formal de su ejecución.
Aunque el subejercicio ha existido siempre, fue en el 2008 y 2009 cuando la Auditoría Superior de la Federación (ASF), con motivo de sus Informes sobre las cuentas de la Hacienda Pública Federal 2006 y 2007, develó y cuantificó la magnitud de esta práctica perversa detectándola junto con la “disponibilidad de recursos” como áreas de opacidad y riesgo1 para el gasto público y la rendición de cuentas. Algunas cifras determinadas por el máximo órgano fiscalizador ejemplifican el problema:
En 2007, el sector de comunicaciones y transportes dejó de ejercer 18 mil 983 millones de pesos y los traspasó irregularmente, al Fondo de Inversión en Infraestructura, con lo que evadió el principio de anualidad al que debe sujetarse el presupuesto público; para tener una comparación, este monto es tres veces (grosso modo), el presupuesto de la Universidad de Guadalajara para el 2010 (6 mil 260 millones 899 mil 270 pesos2).
Por su parte, en el Ramo General 23 “Provisiones Salariales y Económicas”, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público transfirió 102 mil 435 millones de pesos a diversas dependencias, entidades, fondos, fideicomisos y depósitos en administración a favor de terceros en la Tesorería de la Federación, haciendo imposible, por lo avanzado del año, su ejercicio total en 2007.
Aunque la ciencia y tecnología es un sector prioritario, el CONACYT en 2007 tuvo disponibilidades excesivas, 47 por ciento de sus fondos (2 mil 323 millones de pesos) no estuvieron asociados ni comprometidos a proyectos mientras que otros proyectos sí convenidos no se realizaron (48 millones de pesos) y ocho fondos sectoriales y uno mixto no emitieron convocatoria (821 millones de pesos).
La fiscalización de ese mismo año efectuada al Sistema Nacional de Seguridad Pública, mediante auditorías practicadas a los 31 estados y al Distrito Federal, determinó un subejercicio de 2, 863 millones de pesos, significando que el 43 por ciento del Fondo de Seguridad Pública no se había ejercido, resaltando que algunos Estados habían dejado de ejercer entre el 43 por ciento y 68 por ciento de su transferencia federal asignada a la materia mientras que por otra parte, mostraron una elevación de sus índices delictivos. En lo particular, la ASF determinó que el gobierno de Jalisco había dejado de ejercer más de 93 millones de pesos del Fondo y reportó un importante subejercicio en los ejes de formación y profesionalización, equipamiento para la seguridad e infraestructura.
¿Cuáles son las causas del subejercicio presupuestario? En términos generales, el exceso de trámites y burocracia, la insuficiencia de proyectos y una limitada capacidad de los ejecutores del gasto.
Esta práctica cada vez más común, hace que los recursos no ejercidos pero sí retirados, sean canalizados a dependencias y entidades tanto para incrementar sus disponibilidades de efectivo, en algunos casos excesivas o bien incrementar su patrimonio, así como para crear fondos o fideicomisos, con el propósito de utilizarlos con fines distintos a los aprobados o pasarlos al siguiente ejercicio fiscal; todo esto dificulta el control, la transparencia y la rendición de cuentas.
Para el caso particular de los Fondos del Ramo General 33, ni la Ley de Coordinación Fiscal ni el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, establece la obligación de reintegrar los recursos federales subejercidos por estados y municipios.
El principal perjuicio del subejercicio y el exceso de disponibilidad de recursos, es que no se aplican a los programas, no se cumplen las acciones y en consecuencia, las metas, es decir, no hay un impacto positivo en la satisfacción de la necesidades prioritarias y estratégicas de la sociedad, entre ellas la educación pública y la ciencia y tecnología, áreas siempre “cortas” en términos de presupuesto.
Por otra parte, el control político de los poderes legislativos se ve “burlado” mediante la transferencia irregular de los recursos no ejercidos pues el principio de anualidad obliga a que solo se revise por las órganos fiscalizadores auxiliares de la Cámara de Diputados o Congresos Locales, el año fiscal reportado en la cuenta pública correspondiente.
Por otra parte, es difícil seguir las huellas del gasto público, mediante auditorías, cuando se aplican los recursos públicos a programas distintos a los presupuestados. Tampoco la legislación actual contribuye a transparentarlos o darles seguimiento, mucho menos a que se responsabilice o sancione esta mala práctica, que podemos añadir a los muchos problemas de la gestión financiera de los gobiernos mexicanos. [
1Areas de Opacidad y Riesgo en el Estado Federal Mexicano. Oportunidades de Mejora, disponible en www.asf.gob.mx, en “publicaciones”. La mayoría de datos son tomados de este reporte.
2 Diario Oficial de Jalisco, de 29 de diciembre de 2010.
